5月6日，李铁理性中共中央办公厅、让农国务院办公厅发布《关于推进以县城为重要载体的民地城镇化建设的意见》(下称《意见》)，旨在以县城为重要载体促进我国新型城镇化建设。城镇《意见》对县城的选择功能、产业就业、李铁理性市政实施体系、让农体制机制创新等提出要求。民地

其中，城镇《意见》关于“健全农业转移人口市民化机制”作出说明，选择表示要全面落实取消县城落户限制政策，李铁理性确保稳定就业生活的让农外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁，确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，民地保障农民工等非户籍常住人口均等享有教育、城镇医疗、选择住房保障等基本公共服务。

“全面落实取消县城落户限制”意味着什么?我国目前的城镇化建设现状是什么?县城在城镇化建设过程中所承担的责任是什么?针对这些问题，我们对话了中国城市和小城镇改革发展中心原主任、经济学家李铁。

中国城市和小城镇改革发展中心原主任、经济学家李铁。受访者供图

县城是形成城镇化载体的新空间

新京报：《意见》中所提出的“县城”，在我国城镇体系中，是怎样一个概念?

李铁：县城有明确的定义，即县的城关镇。包括自治旗在内，我国有1418个县的城关镇，也就是1418个县城。

新京报：我国目前的城镇化率如何?

李铁：到2021年，我国的城镇化率达到了64%。但是在我国，常住人口和户籍人口之间有巨大差距，现在我国城镇常住人口大约有8.5亿，真正的户籍城镇人口才不到6个亿。也就是说，我国虽然统计上的城镇化率已经达到了64%，但是户籍人口城镇化率才45%多。

新京报：为什么说县城是我国城镇化的重要载体?

李铁：过去，县城里的摊点只有门面房和地摊。现在，时代虽然变化了，但是这种简单方便的就业模式，依然比较符合刚刚进城的农民——他们在城里买了房子，就需要在城市有稳定的收入来源。对绝大部分上了年纪的人来说，在家乡县城里继续从事非农就业，当然比从事农业耕作的收益要高很多。

我国中西部地区的许多县城的人口规模，在过去平均不到10万人。我国目前有1418个县城，如果每个县城都能新增10万的农业转移人口，那么就将近1.5亿人。增加10万人口对大城市来说可能微不足道，可是对一个县城来说，增加10万人口就意味着需要增加更多的产业和公共服务的承载力，解决进城农业转移人口的就业、居住和生活问题。

当我们关注农业转移人口的问题、城镇化的问题，一定要认识到，这些农业转移人口当中，包括来自于人口流出地中小城市的人口，他们才是中国城市化群体中最应该被关注的人。他们未来长期就业或者定居的空间，有可能是形成城镇化载体的新空间。在县城，虽然没有大都市圈各类新区的发达产业，没有特大和超大城市甚至是省会城市那样集中的优质公共服务设施和高标准基础设施的建设水平，但是这里也是中国城镇化进程中的最重要载体之一。

我长期研究城镇化的问题，接触到的很多人会把城镇化想象为一个高大上的东西，认为应该能与发达国家的城市相媲美。但是对于外出打工就业的农业转移人口、从县城和小城镇走出来到大城市就业的人口，他们面临着落户、就业等许多现实问题。因此，绝大部分中西部地区的县城，已经成为广大农业转移人口完成城镇化进程的一个重要选择。

全面取消县城落户限制政策，重在落实

新京报：《意见》中提出，要全面取消县城落户限制政策，这意味着什么?

李铁：中央在推进城镇化的方向上的政策目标是清晰的。取消县以下城镇农民进城落户的限制的政策，早在2000年就开始实施了。当时党中央、国务院颁发的2000年11号《意见》(关于促进小城镇健康发展的指导意见)就已经明确提出，全面放开县(县级市)及县以下小城镇的落户限制。

2001年，公安部根据11号《意见》颁布了具体的落户政策，只要农民在当地城镇就业并有稳定的住房(包括租赁住房)，就可以办理城镇落户政策。在全国逐步实施该政策的过程中，2001年当年，就有1000多万农民根据这项政策转为城镇户口。

在2010年前后，在国办有关《意见》中，开始提出把户籍管理制度的改革放开到地级城市。虽然当时还有一些附加条件，例如缴纳社保和在城镇有自己稳定的住所等，但是相对于以往对于地级以上城市严格限制外来人口特别是农民进城落户的限制，门槛已经大大降低。

十八大以后，中央提出了新型城镇化发展战略，在取消农民进城落户的限制方面一直在逐步推进。先是地级城市无条件地解决进城就业的农民落户问题。而后，放开落户限制从按照城市行政等级变为按照人口规模。例如开始提出100万到300万人口的城市要放开落户限制。而后要求300万到500万人口的城市要放开或放宽落户限制。而且，近几年中央和国务院有关部门的文件特别提出，除个别人口超过千万以上的超大城市，其他城镇都要放宽农民进城的落户限制。

新京报：当时的落户限制放宽后，落实情况如何?

李铁：其实，随着我国几十年改革开放所取得的成功，农民外出打工和在城镇就业务工已经成为常态。到2021年，我国已经有2.9亿农业转移人口进入各类城镇就业。而且在划定城镇人口的标准中，各地已经把农业转移人口作为城镇常住人口。我国的城镇化率之所以达到64%的水平，其实很大原因就是调整了统计口径，把在城镇生活和就业半年以上的人口都列为城镇常住人口。

但是由于我国公共服务水平的区域差距，在常住人口和户籍人口之间还是存在着巨大的门槛。也就是说，我国虽然统计上的城镇化率已经达到了64%，但是户籍人口城镇化率才45%多，因此，在所谓放开或者全面取消上，还存在着一些差距。

举例来说，本世纪初提出的全面放开县以下城镇落户限制，虽然在中西部地区得到了一定程度的落实，但是在东部沿海地区和人口流入地区，即使在镇一级落户限制仍然十分严格。更不要说地县以上城市了。在一定意义上说，按照所谓行政级别或者人口规模提出放开落户限制，还存在着差距。

因此，虽然党中央、国务院以及有关部门要求在一定人口规模的城市放开落户限制，说明中央在推进城镇化的方向上的政策目标是清晰的。然而，对于地方城镇政府来说，特别是人口流入地的各级政府来说，还存在着较大的现实困难。

新京报：对地方政府来说，放开落户限制存在着哪些现实困难?

李铁：难点在于，我国的公共服务供给是按照行政区域内的户籍人口提供。当外来人口过多的时候，必然会导致公共服务供给能力的下降。因为超出原来户籍人口的外来人口，如果要享受到与当地户籍人口相同的公共服务水平，需要财政增加更多的支出。这有可能会影响到原来户籍人口对于公共服务水平提高的刚性需求。

这种因长期以来以户籍人口来确定公共服务关系的格局，在没有及时进行改革的过程中，导致利益群体的相对固化，也是一些人口流入地政府不愿意落实户改政策的重要原因。

湖北宜昌，昭君故里湖北兴山县城。图源：IC photo

县城会是一个时间段的重点发展方向

新京报：近几年来，以及在未来，大量农民移居城市，这会导致农村的衰败吗?

李铁：全世界城市化的发展，都伴随着农村人口的显著减少。像在发达国家，城市化率普遍都在80%以上，而我国的城镇化率才64%，户籍口径的城镇化率才45%多。实际上，只有农村人口减少，才能实现中国的现代化目标，这是中国城市化发展中最重要的中长期目标。

至于在农村出现的老龄化问题、留守儿童的教育问题以及妇女承担农业劳动的问题，都会随着户籍制度改革政策的落实得到相应的解决。公众常谈的农村“空心化”，指农村人口减少、大量房屋闲置、土地撂荒，但这些都与城镇化各项制度改革相关。一旦农地和宅基地的流转及相应制度保障得到落实，农业的适度经营就会实现，效率就会提高，农村的闲置住房、宅基地及其他集体建设用地就能得到充分利用。这是社会进步的趋势。

新京报：要实施“全面取消县城落户限制政策”，是否会影响我国大中小城市发展的空间格局?

李铁：推进全面取消县城落户限制政策，并不影响我国现有的城镇空间格局。反而是根据我国农业转移人口流动的现实状况做出的合理性的政策选择。这大概基于以下几个方面的原因：

一是在人口流入地区户改存在着较大的难度，强行去打破在一个城市地区内户籍人口和外来人口的格局，必然会影响户籍人口的既定利益。因此，推进相关户籍管理制度改革，要考虑到尽量避免引发社会矛盾。

二是人口流入地区城镇的生活以及就业成本急剧上升，也使得较大一部分农业转移人口和外来人口无法承受生活压力。特别是因房价的上涨、教育问题等，许多农业转移人口把未来长期定居的预期仍然选择在家乡，而不是选择就业所在地。

三是在我国的中西部地区农村，大量的农业转移人口已经开始在县城购买住房。一方面，他们要解决老人的养老、医疗保障问题，另一方面，他们也要在县城以成本较低的方式解决子女教育问题。仅从我国农业转移人口购买住房的趋势上看，10年前，在城镇购买住房的人口占比才1%左右，而现在则达到了25%以上。在一些中西部地区的县，近一半以上的农村人口都已经搬进了县城，而且这种需求日益旺盛。举一个例子，过去农村人口家庭娶妻的条件是在村子里盖一套新房，但是现在，农村男子娶妻的条件发生了很大的变化，就是要在当地县城有一套住房。这种农业转移人口就地城镇化的现象比较普遍，而且是比较符合实际的现实选择。

四是人口就业和长期定居的两栖化已经是我国城镇化进程的必然趋势。在人口流入地区，无论是超大和特大城市区域，不同规模城市和小城镇发展的格局一段时期内不会改变。这种常住人口和户籍人口并存的现象已经是既成事实。对于当地政府来说，要在解决外来务工就业人口的公共服务问题上下足功夫，尽量提高对他们的公共服务水平，缩小与户籍人口的差别。而对于人口流入的县城来说，如何提高相应的公共服务水平，解决必要的基础设施建设投入也应该是当务之急。重点是在有关政策支持下，以相对于经济发达的人口流入地区较低的成本，完成城镇化进程。这应该是未来我国城镇化道路的特色所在。

新京报：总的说来，要如何理解此次《意见》颁布的意义?

李铁：有些可能会问，这《意见》颁布，是不是就意味着我们只发展县城，不发展大城市了?其实，我国城镇化已有的各项政策措施都没有变化，大城市该发展就继续发展，小县城也继续自己的发展路径。只是说，以我国城镇化的政策的具体落实情况来看，在最近一段时间，县城会是一个重点关注的发展方向。但这并不代表，大城市就不发展了，只是因为大城市行政区域难解决户口，也难承担新增人口的就业、医疗、教育等需求，再加上农民本身对县城发展就有需求，回到家乡、就地城镇化是他们的一个理性选择。

此次《意见》颁布，同样也是希望针对县城目前存在的公共服务、基础设施、就业产业上的短板，来相应地强化支持力度，要求各级政府制定相关政策。从另一个层面上来讲，加大县城基础设施投资和公共服务投资，也是拉动经济增长的一种手段。

新京报记者 冯雨昕

编辑 胡杰 校对 吴兴发